Предлагаем Вашему вниманию статью на тему: «Ключевые точки контроля контрактного цикла. Проект контракта как объект особого внимания», автором которой является Кирилл Кузнецов.
Процесс развития контрактной системы, равно как и ужесточение требований к расходованию бюджетных средств вызванное, в том числе, не самой простой экономической ситуацией, требуют серьезного внимания к организации мониторинга, аудита и контроля.
Можно дискутировать об адекватности реализуемых в настоящее время подходов, в первую очередь в контексте неформальности и не избыточности, так как крылатый принцип из сферы безопасности "если расходы на создание системы безопасности превышают возможные потери из-за ее отсутствия - не стоит тратить на нее ресурсы" актуален и для системы государственных закупок. К примеру, ситуация, когда на выявление формального несоответствия в закупочной документации, не оказывающее значимого влияние на результат закупки, тратятся значительные силы контролера, причем в условиях недостаточной четкости и однозначности правил, начиная со стержневого законодательного акта - Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе» (далее – Закон о контрактной системе) и заканчивая ведомственными приказами.
Вероятно, уже назрела необходимость более четкого разделения зон ответственности и исключения необоснованного дублирования общего, ведомственного, общественного, финансового, аудиторского, прокурорского и другого присмотра за деятельностью заказчика, так как нередко государственные ресурсы, уходящие, на такое дублирование несопоставимы с получаемыми результатами.
В то же время, сама по себе система контроля необходима, и должна охватывать все этапы контрактации: планирование, проведение закупки, исполнение контракта, а также мониторинг, аудит и собственно сам контроль (Quis custodiet ipsos custodes?[1]).
При этом на любом из этих этапов пренебрежение к регламентации процессов, и контролю за их исполнением могут привести к самым серьезным последствиям. Казалось бы, разве можно повлиять на судьбу контракта на этапе планирования? Разве что на обоснованность самой закупки (насколько она необходима и соответствует установленным нормативам[2]).
Так как формат доклада ограничивает возможность всестороннего и глубокого изучения затронутых проблем, в данном обзоре мы рассмотрим лишь некоторые признаки потенциальных ошибок и манипулирования в части подготовки и исполнения контракта. Указанные признаки должны, на наш взгляд, учитываться при разработке и развитии методик проведения контрольных мероприятий.
Напомним, что заключаемый по итогам выбора поставщика контракт, формируется путем включения в проект контракта предложения поставщика, содержавшегося в его заявке. В случае выбора поставщика путем процедур, предусматривающих динамическое изменение параметров первоначального предложения (как ценовым, для закрытого аукциона и электронного аукциона, так и иным, для запроса предложений, параметрам), в проект контракта включаются зафиксированные итоговые значения.
В некоторых случаях, хотя в явном виде подобное не предусмотрено в законе о контрактной системе, заказчик и поставщик так же вынуждены согласовывать отдельные условия, например, единичные расценки продукции, закупаемой по результатам аукциона[3] или согласование графика выполнения работ в рамках установленных общих сроков и этапов.
Подобная практика вполне может рассматриваться не только как на нарушение законодательства, но и как признаки попытки манипулирования. В качестве примера, рассмотрим ситуацию, при которой при проведении электронного аукциона заказчиком установлено[4], что работы:
В данном случае наличествует не только весьма вольная трактовка законодательства, но и признаки недобросовестности. Допустим, заказчик изначально определил первый, самый ресурсоемкий этап, крайне ограниченным по времени. При подобном подходе подрядчик не в состоянии уложиться в сроки и, соответственно, будут применены штрафные санкции, и далее контракт с ним будет расторгнут в одностороннем порядке, с включение в реестр недобросовестных поставщиков.
Однако заказчик вполне может, «для избранных», «уточнить» график таким образом, что в рамках все того же общего срока, первый этап будет значительно больший (за счет уменьшения последующих), соответственно, подрядчик уже не нарушает сроки исполнения.
Таким образом, первая точка внимания – сроки и этапы исполнения контракта, их соответствие рыночным реалиям. Это так же справедливо и в части оплаты по контракту.
При описании объекта закупки, на практике заказчики используют чаще всего один из двух подходов. Первый условно можно назвать «паззл» - исходя из оценки своих потребностей, заказчик определяет набор требований к продукции, их удовлетворяющих. Во втором случае заказчик находит устраивающее его конкретное решение, и его формализует. Например, взяв описание конкретного автомобиля его «обезличивает» с целью соблюсти требования законодательства о неиспользовании товарных знаков, но при этом получить выбранное решение.
Таким образом, вторая точка для контроля – описание объекта закупки. Такой контроль должен осуществляться еще на стадии планирования, поэтому при рассмотрении контракта задачей является выявление возможных отклонений от запланированных изначально параметров.
Как показывает арбитражная практика, в случае расхождения условий документации закупки и заключенного контракта, приоритет при принятии решений отдается контракта. Следовательно, третья точка контроля – все ли требования и ограничения документации закупки включены в контракт (не стал ли контракт более «легким», чем предусматривала документация закупки).
Следующая точка внимания контролера – изменения при исполнении контракта. Закон о контрактной системе в этой части достаточно консервативен и допускает подобное преимущественно лишь в качестве исключений, однако серьезную лазейку создает право на замену продукции на эквивалент с улучшенными характеристиками, при условии не увеличения цены.
Ключевым моментом является определение, какое изменение характеристики можно рассматривать как улучшение. Так же следует обратить внимание на ситуацию, когда улучшается второстепенная характеристика, так как вполне возможно при этом ухудшаются иные характеристики, по тем или иным причинам в контракте не определенные.
Например, замена сушильной машины на «эквивалент», потребляющий меньше электроэнергии. Вполне возможно, что в новой модели некоторые блоки механические, а не электронные, что в свою очередь приведет к снижению общего срока эксплуатации, надежности и, как следствие, удорожанию сервисного обслуживания[5].
Разумеется, рассмотренные точки – лишь некоторые из объектов особого внимания при проведении проверочных мероприятий. Поэтому весьма важным является изучение уже проведенных ранее закупок и результатов исполнения заключенных по их итогам контрактов, причем с учетом всех дальнейших последствий.
[1] “Кто же будет сторожить самих сторожей» (лат., пословица).
[2] Подобные соображения могут иметь место при планировании на 2017 и последующие годы, когда должны вступить в силу предусмотренные Законом о контрактной системе правила планирования на основе плана закупок и плана-графика, а также обоснования закупок и нормирования.
[3] За исключением случаев пропорционального снижения цены, например, при закупке запасных частей или юридических услуг.
[4] Допустимость подобного с точки зрения законодательства – предмет отдельной дискуссии.
[5] Пример приведен для идентификации класса проблем, и потому какие-либо совпадения с реальными товарами – случайно.
