Рубрики

Члены АХП рекомендуют поставщиков

Colliers International Abbix Read&Ready Q1 Group Формула красоты


Статьи

Уязвимые точки системы госзакупок: снижение рисков коррупции, ошибок и манипуляций результатами закупочных процедур

Уязвимые точки системы госзакупок: снижение рисков коррупции, ошибок и манипуляций результатами закупочных процедур

«26 января в Торгово – промышленной палате РФ» состоялась конференция по закупкам, в рамках которой впервые выступил спикер Кузнецов Кирилл Владимирович - руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru, эксперт по вопросам регламентации и контроля закупочной деятельности. Его выступление на тему: «Некоторые схемы манипулирования результатами конкурентной закупки» вызвало ажиотаж и неподдельный интерес аудитории.  

Предлагаем Вашему вниманиею статью на тему: «Уязвимые точки системы госзакупок: снижение рисков коррупции, ошибок и манипуляций результатами закупочных процедур[1]».

 Можно смело предположить, что в попытки повлиять на выбор победителя появились едва не одновременно с первым из состязаний. И, хотя закупки к видам спорта относятся весьма условно, постоянно находятся участники этих процессов, старающиеся предопределить победителя. Речь идет не только о классической коррупции:  «своих» поставщиков стараются выбрать и не берущие взятки закупщики, к примеру, из соображений надежности или удобства взаимодействия. Не теряются и сами поставщики, старающиеся «перетянуть одеяло» на себя. Вмешиваются в процесс и те, кто просто желает «нагреть руки» на самом процессе.


Основные этапы закупки

Для того, чтобы понять возможность влияния на процесс выбора поставщика, вне зависимости от используемых закупочных процедур,  попробуем рассмотреть  его основные этапы[2] (не претендуя, разумеется, на полноту охвата).

 Этап 1. Идентификация потребностей заказчика.

Процесс начинается с того, что заказчик принимает решение о необходимости приобретения того или иного ресурса.

Соответственно, на данном этапе уже есть возможность влияния – формирование у заказчика потребности в продукции, специфичной для конкретного поставщика.

В этих целях поставщики проводят различные мероприятия, бесплатные для заказчиков («курортные» семинары, деловые завтраки и т. п.), направляют рекламные материалы, участвую в выставках и т. п.

К примеру, в связи с изменениями законодательства об энергоэффективности, заказчику необходимо обеспечить снижение расходов энергоносителей. Он изучает возможность закупок продукции, использование которой позволит достигнуть указанной цели. В результате, например, после посещения сотрудниками заказчика специализированной выставки,  принимается решение о закупке специальных тепловых отражателей, монтирующихся на отопительных батареях.

Со стороны заказчика так же возможные различного рода манипуляции. Например, заинтересованный в размещении заказа у «своего» поставщика сотрудник, нарушает правила хранения ранее закупленной продукции, для того чтобы после ее прихода в негодность, «обоснованно» провести новую закупку.

Основные приемы:

  • Искусственное формирование потребности;
  • Завышение потребности, не учет имеющихся запасов;
  • Нарушение условий для сохранности запасов или преждевременное их списание;
  • Порча, неправильная эксплуатация оборудования для оправдания закупки нового;
  • Необоснованный выбор технической альтернативы;
  • Сужение требований к закупке до предложения конкретного поставщика;
  • Процесс выполнения контракта выгоднее оплаты по контракту («бонусные» нагрузки к контракту).

Ключевые сотрудники заказчика: инициаторы закупок.

Меры по снижению рисков[3]:  анализ рынка на предмет альтернативных предложений (определение заказчиком цели, а не одного из путей ее достижения). Контроль обоснованности закупок.

Этап 2. Составление требований к закупаемой продукции.

Другая возможность «простроить» закупку под конкретного производителя (а зачастую – и поставщика) возникает на этапе подготовки технического задания. При его подготовке могут быть учтены специфические особенности, присущие предложению конкретного поставщика. Например, точные характеристики товара, плоть до точных габаритных размеров, требований по упаковке, маркировке, особенностям сервисного обслуживания и т.п.

Интересна арбитражная практика, сложившаяся в этой связи, ведь указанные действия вполне могут расцениваться антимонопольными органами как ограничивающие конкуренцию.  К примеру, в решении комиссии ФАС России по делу № К-228/08[4] указывается на то, что «заказчиком в разделе 5 «Техническое задание» документации об аукционе установлены требования к техническим характеристикам товара, которые соответствуют только кондиционеру марки... такие действия Заказчика влекут и ограничение количества участников размещения заказа, что является нарушением части 3.1. статьи 34 Закона о размещении заказов». Т.е. ограничение поставщиков сужением технических характеристик может. 

Основные приемы:

  • Формирование лота;
  • Закрытые спецификации - требования соответствуют продукции конкретного производителя (консерватизм потребителя);
  • Необоснованные требования к продукции (точные характеристики, уникальные диапазоны характеристик, уникальные технические решения);
  • Необоснованные требования по соответствию стандартам, ТУ и т. п.;
  • Излишние требования по упаковке и пр.

Ключевые сотрудники заказчика:  пользователи продукции

Меры по снижению рисков:  анализ обоснованности устанавливаемых требований, определение ожидаемого результата, а не способа его получения. Разработка типовых «открытых» спецификаций на закупаемую продукцию (не завязанные на технические решения конкретных производителей).

 Этап 3. Подготовка закупочной документации.

Следующий этап, позволяющий свести закупку уже к конкретному поставщику – подготовка закупочной документации, в том числе – проекта контракта.

Если на втором этапе основным приемом является подгонка требований заказчика под продукцию конкретного производителя, то на третьем главным  приемом является установление условий выполнения контракта, неприемлемых для «не своих поставщиков». Примером является установление малореальных сроков поставок, высокие штрафные санкции. Нередко на этом этапе манипулируют с формированием лотов – составляя уникальные комбинации, включая различного рода «сопутствующие» услуги и т. п. Встречаются разные чудеса, вплоть до превращения контракта по поставке товара в контракт на оказание услуг по установке (при том, что львиную долю цены такого контракта составит именно поставка товара).

Играют и с условиями выполнения контракта, устанавливая несправедливый график оплаты, нереальные сроки поставки, завышенные штрафные санкции и т.п.

Указанную проблему иллюстрирует решение комиссии ФАС России по делу № К- 831/09[5]: заказчик признан нарушителем, так как им «не представлено документов, свидетельствующих о необходимости и целесообразности установления вышеуказанных технических требований к технике… из технического задания не следует, что данное оборудование образует единый комплекс».

Основные приемы:

  • Условия проекта контракта, приемлемые лишь конкретным поставщикам (сроки поставки, платежа, порядок приемки и т. п.);
  • Высокие штрафные санкции (например, 1%  за день просрочки);
  • Управляемые условия контракта («возможна выплата аванса», «оплата по мере поступления средств» и т. д.);
  • Завышение Н(М)ЦК при ограничении круга УРЗ;
  • Разнородный лот;
  • Ограничительные требования по логистике; (разные места поставок, подъем на этаж и т.п.);
  • Требование необязательных до поставки документов (сертификат на партию и т.п.);
  • Требования под конкретное техническое решение.

Ключевые сотрудники заказчика:  сотрудники закупающего подразделения, авторы закупочной документации (часто главная фигура – секретарь закупочной комиссии).

Меры по снижению рисков:  разработка и утверждение типовых комплектов закупочной документации, типовых проектов контрактов (включая типовые условия). Уточнение требований по формированию лотов.

Поставщик может обжаловать ограничивающие участие, а значит и конкуренцию, условия закупочной документации обращаясь в суд и контролирующие органы, в первую очередь - в Федеральную антимонопольную службу.

Этап 4. Проведение закупочной процедуры

Надо отметить, что первые три этапа слабо регламентированы законодательством, поэтому возможности манипулирования результатами в этом случае наибольшая. Проведение же закупочных процедур довольно подробно прописано в Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ. Да, в законе немало расплывчатых и спорных норм, есть неопределенности и иные недостатки. Однако основной закупочной процедурой он определяет открытый аукцион в электронной форме, в котором заказчик имеет мало возможностей для ограничения участия поставщиков, а единственным критерием выбора является цена.

Электронный аукцион имеет ряд проблем, начиная от технической неготовности к участию в нем многих поставщиков и заказчиков, и заканчивая технической уязвимостью поставщиков и торговых площадок. Однако он позволяет минимизировать риск сговора между поставщиками, а так же поставщиков и заказчика. Хотя и не исключает его полностью, особенно на «узких» рынках. Причем проблемы, поднятые нами при рассмотрении предыдущих этапов, актуальны и для электронного аукциона.

К сожалению, электронный аукцион дает хороший экономический результат только при простых закупках.  При проведении конкурсов появляются возможности манипулирования оценками (установление набора критериев и их значимости под показатели конкретного поставщика, необъективность оценки квалификации, функциональных характеристик, потребительских свойств или качественные характеристики товара и т. д.), прямого влияния на поставщиков (в силу не анонимности поданных заявок) и другие. Поэтому массовое его применение – явление, будем надеяться, временное, на «переходный период» становления системы госзакупок.

Запрос котировок уязвим, прежде всего, риском передачи сведений о ценовых предложениях участников размещения заказа «своему» поставщику - заявка которого будет подана позднее и с чуть меньшей ценой (при этом зарегистрирована она может быть «задним» числом).

Основные приемы:

  • Нарушение правил закупок;
  • Необоснованное отклонение заявок;
  • Доступ к содержанию чужих заявок;
  • Ограничение допуска (отказ в приеме заявок);
  • Адресная «работа» с поставщиками (обзвон и т. п.).

Ключевые сотрудники заказчика:  сотрудники закупающего подразделения, члены закупочной комиссии

Меры по снижению рисков: устранение неточностей и неясностей в регламентации  существующих закупочных процедур, развитие системы электронных закупок. Обоснованность решений членов закупочных комиссий.

Этап 5. Заключение и исполнение контракта

На последнем этапе так же возможны попытки переиграть результаты торгов, искусственно создав ситуацию, когда победитель не сумеет в срок подписать проект контракта, или же не сможет исполнить контракт (соответственно, в ряде случае контракт может быть  «передан» занявшему второе место). В свою очередь поставщик может попытаться поставить продукцию, не соответствующую требованиям заказчика.

Основные приемы:

  • Искусственно затягивание срока заключения контракта (непринятие проекта контракта от УРЗ);
  • Внесение изменений в проект контракта;
  • Отсутствие в контракте надлежащего порядка контроля исполнения, экспертизы, приемки.
  • Выборка объема контракта;
  • Расторжение по частичному исполнению;
  • «Временное хранение» – при срыве сроков поставки «своим» поставщиком.
  • Штрафные санкции;
  • Приемка продукции (приемка несоответствующей, «плата» за приемку);
  •  «Плата» за «правильную» трактовку «управляемых» условий контракта;
  • Приемка не поставленной продукции;
  • Уклонение от  требования выплаты неустойки, штрафов и пеней.

Ключевые сотрудники заказчика: сотрудники, ответственные за контрактную работу. 

Меры по снижению рисков: тщательная приемка продукции, контроль за соответствием условий контракта первоначальным.

Разумеется, в жестком формате данного материала невозможно обслужить все нюансы и аспекты затронутой проблемы. Поэтому приглашаем продолжить ее совместный анализ на наших семинарах, которые проводятся в Москве и регионах, как в открытом формате – дл всех желающих, так и в корпоративном – для сотрудников заказчика.

Узнать подробности о наших учебных мероприятиях можно на интернет-портале www.tendery.ru в разделе «О нас» или направив заявку с темой «Семинары Тендеры.ру» на адрес электронной почтыinfo@tendery.ru

[1] Данный раздел подготовлен на основании блока «Уязвимости закупок» семинара «Госзакупки: изменения, практика, перспективы», Центра эффективных закупок Тендеры.ру (www.tendery.ru).

[2] Сразу оговоримся – не следует примерять описываемые приемы на каждого закупщика, большинство специалистов по размещению государственного и муниципального заказа добросовестно выполняют свою работу.

[3] Ключевые, но далеко не все возможные.

[4] 28.07.2008 г. Москва.

[5] 01.10.2009 г. Москва.

Назад к списку


#WORK_AREA#